14城1亿人,上海大都市圈为什么最关键是一个"通"字?

5月20日，无锡市委常委会开了个会，审议通过了一份重磅文件——《无锡市深度融入上海大都市圈发展实施方案》及《事项清单》，无锡亮出态度：全力打造上海大都市圈战略支点城市。

不只是无锡积极。早在2024年9月，时任杭州市委书记刘捷接受本报采访时就说得很直白：“我们的态度一直非常明确，就是主动接轨和服务大上海，积极对接上海大都市圈。”

上海的目标，是建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。国际化大都市的能级，从来不是靠行政边界“圈”出来的，而是靠要素流动、功能协同、规则衔接“通”出来的。

上海大都市圈排面确实不一样——14座城市、约11.36万平方公里、约1.09亿常住人口。《上海大都市圈国土空间规划（2025—2035年）》已完成草案公示。这可不是玩“拼图游戏”，而是一场实打实的“破壁行动”。

可要是只盯着范围和数量聊，反倒容易看浅了。真正值得琢磨的，是规划编制背后的逻辑：人口、产业、通勤、能源、创新早就跨过了省界，那规划和治理，怎么跟上？

说白了，上海大都市圈的关键，就在于“通”。

共识怎么来？

上海大都市圈规划的编制，从2023年6月启动，已经历了多轮酝酿和调整。

长三角是什么地方？全国经济最活跃的区域之一，“最强地级市”“最强县级市”都集中于此，每个城市各具特色、各具优势，这都能转化为规划编制过程中协商谈判的话语权。

城市都不弱，谁都想要更高定位，想把交通通道、产业节点、功能平台更多放在自己一侧。同济规划院空间规划研究院院长朱郁郁，也是这次规划的技术牵头人之一，感触特别深：“大家都愿意合作，但一到关键利益，怎么让各方让步？”

那怎么办？一个字：融。

这场规划编制，不是关起门来写文本，而是一场持续数年的“破壁谈判”——把14个城市的诉求、底牌、红线，一张张摊在桌面上，一条条地商量。

过去最大的问题是：各做各的规划，连图纸都对不上。规划编制团队干了一件“笨”活：赴每个城市逐一沟通，把各地的现状图和已批规划图拼在一起，做成了两张“底图”。一张叫“现状拼合图”，一张叫“已批规划拼合图”。

这么一拼，很多意想不到的问题出现了。上海市规划院交通分院张天然对此印象深刻：当规划编制团队把14个城市的轨道交通、高速公路、高等级航道图纸叠在一起，发现了三大“对不上”：线位对不上，标准对不上，时序对不上。涉及跨省的交通工程，很容易出现问题。

因此，上海大都市圈规划编制过程中格外强调跨界协同单元。如嘉昆太、沪苏通、沪甬嘉、沪舟甬、“一地六县”等，这些原本最容易变成“边界地带”“灰色地带”的区域，被转化为可以共同编制、共同讨论、共同推进的治理单元。

光有图纸不够，各地“话事人”坐在一起，共同商量。上海大都市圈“1+13”城市政府，联合自然资源、发改、交通等9个部门，组织了4次联创工作营、6场城市研讨会、7轮意见征询、130多场专题讨论，吸纳2500多条意见。

联创工作营，听着像团建，其实是“高浓度协商”。一次工作营，上百人参加。有“一对一”，上海和苏州单聊；有“一对多”，上海同时面对环太湖四五个城市；还有“多对多”，杭州湾周边五六个城市一起争论：沪甬通道到底走上海还是走嘉兴？这还会影响杭州的交通结构，所以杭州也得来。

最有趣的是，他们还会分组讨论、交叉旁听。比如讨论杭州湾的时候，环太湖那个组可以旁听，看看隔壁在争什么，自己能不能借力或者避坑。

如此密集的会商与讨论，说明这不是一次常规意义上的规划编制，而更像是一场跨区域的“共识生产”。朱郁郁感慨：“这在全国可能都是第一次。不是文对文，是图对图、人对人、利益对利益。”

中间有多少“拍桌子”的时刻已经数不清了，但吵到最后，大家慢慢明白了一个道理：没有哪座城市能够只算自己的账。交通不通，产业会卡；规则不接，项目会堵；边界不磨平，协同就会被摩擦力消耗掉。

各地达成了一条底线共识：在算自己的账之前，先算好共同目标——把上海大都市圈发展成为具有国际影响力的区域。

都市圈的本质，从来不只有地理上的抱团，更重要的是制度上的共识。

如何能“入圈”？

上海大都市圈的范围，不是被人为画出来的，而是一步步被现实“撑”得更加饱满。长三角各地的联系，早就跨过了行政边界。

国际上划都市圈，常用办法是拿1到1.5小时通勤半径画个同心圆。朱郁郁说得很直白：“上海周边高铁太发达了，时空距离被彻底改写。都市圈划得更大，是交通技术进步的自然结果。”

高铁、城际、跨江跨海大桥……城市之间的距离，不再由公里数说了算，而是由时间、成本、功能联系重新定义。过去觉得“远”的地方，现在变成了“新近邻”。

产业上的联系更是亲密。以当下火热的具身智能机器人产业为例，以上海为圆心，“150公里产业圈”逐渐成型——人形机器人所需的有形核心零部件，以及看不见的数据、控制算法，在这个半径150公里的区域内，可以100%配齐。

长三角已形成26个国家级先进制造业集群、92个国家级中小企业特色产业集群。如此紧密的产业链接，让城市之间的“抱团”需求进一步迸发。

“上海大都市圈和其他都市圈不在一个尺度上，地理范围更大，圈里还有圈。”清华大学中国新型城镇化研究院主任卢庆强认为，上海大都市圈把苏锡常、杭州、宁波等都市圈的核心区域都叠了进来，甚至跟南京都市圈的部分区域也有重叠。

圈里还有圈，这意味着上海大都市圈瞄准的是一个更高级的协同空间，给已经彼此交织的城市群，搭建一张更大的协同桌。

但更大的推动力，来自城市自己的意愿。“可能大家都想进到这个圈里。”长三角一体化决策咨询专家陈雯说得很直接。毕竟，被圈入上海大都市圈，与上海做一张桌上对话的机会能多不少。

比如盐城。从上海坐高铁过去要2小时，按通勤半径它本不该入圈。但盐城主动对接，反复争取，积极表达诉求。2023年10月，“上海大都市圈国土空间规划已经在编制中了，再不加进去来不及了。”盐城市自然资源和规划局空间规划处陈杰经历了这一过程。盐城专门成立了工作专班，市领导带队，特地到上海找到核心团队成员，积极表达诉求。虽然在通勤上远，但盐城在绿色能源、农场资源、人文交往上，早就跟上海深度绑定，尤其是绿色能源这块，它已经是关键支点。

盐城是被都市圈环绕的城市，自身却不在任何一个都市圈内，“盐城需要这样一个都市圈的身份。”陈杰说。

再比如宣城，这是安徽唯一进入上海大都市圈的城市。它卡在“长三角几何中心”，手里有好几张牌：上海的农场“飞地”要发挥好作用；新安江上游是杭州等城市的重要水源地。乘坐已经开通的沪苏湖高铁，从宣城到上海只需60分钟，妥妥的一小时交通圈。宣城也非常上心，趁上海大都市圈国土空间总体规划工作专班到宣城对接的机会，列出“一地六县”产业合作区、能源、交通、水利等一堆诉求清单，请求规划团队重点考虑。

早在2024年3月，宣城扮演东道主角色、承办上海大都市圈规划编制会议时，宣城市自然资源规划局国土空间规划科相关负责人便深有感触：“很多专家从未到过宣城，这次研讨会后，宣城提升了知名度，也刷新了存在感，同时拓展了大都市的纵深空间和长三角一体化的穿越式体验。”